Некоммерческий
информационно-просветительский
проект гуп «Водоканал Санкт-петербурга»

21.02.2018

М.В.Гассий. "РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЕКТОВ ГЧП В СФЕРЕ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ: КРИТЕРИИ УСПЕХА И ФАКТОРЫ РИСКА" (журнал "Юрист", № 24, 2016)

Гассий Марина Викторовна, журнал "Юрист"


Сфера водоснабжения и водоотведения - одна из наиболее чувствительных к любым переменам часть жизни современного общества. Любое регулятивное воздействие на эту сферу - как законодательное, так и договорное - нуждается в тщательной предварительной оценке последствий такого воздействия. Ошибки, допущенные в этой оценке, грозят тяжелыми последствиями социального, экономического и экологического характера. При этом чем сложнее отношения, подвергающиеся регулированию, тем выше цена ошибки.

Печальных примеров дезорганизации нормального функционирования систем водоснабжения и водоотведения в последнее время хватает с избытком. Один из последних - авария, произошедшая в Республике Дагестан в конце октября 2016 г. В результате аварийной ситуации на централизованной системе водоотведения г. Махачкалы сточные воды попали в систему водоснабжения, что послужило причиной отравления нескольких сотен человек. Показателен и пример г. Перми, где произошла вспышка гепатита А - заболевания, передающегося в том числе через некачественную питьевую воду. Что послужило причиной этих трагических событий - вопрос, на который должны будут ответить соответствующие эксперты. Однако в обоих приведенных случаях питьевое водоснабжение указанных городов находилось в частных руках. Так, водоканал г. Махачкалы, по словам руководителя республики, уже давно передан в руки безответственных лиц, устранившихся от нормального технического содержания соответствующих сложных систем. В г. Перми, в свою очередь, на протяжении более 10 лет осуществляется реализация проектов ГЧП в сфере водоснабжения и водоотведения, сочетающая в себе элементы аренды и концессии. И хотя, по мнению специалистов, причиной распространения инфекции могли послужить нецентрализованные источники водоснабжения, остается открытым вопрос о причинах, побудивших граждан массово использовать небезопасную воду при наличии централизованного водоснабжения.

Проблема внедрения проектов ГЧП в сферу водоснабжения и водоотведения является одной из наиболее сложных на современном этапе развития коммунальных отношений в России. Это своеобразный тренд, избранный руководством государства в части развития многих избавляющихся от публичной составляющей отраслей хозяйственной деятельности. Но вместе с тем очевидно, что внедрение подобных механизмов следует проводить осторожно и в рамках, определяемых публичными интересами и условиями, в которых такая деятельность осуществляется. Попытаемся определиться с критериями успеха реализации проектов ГЧП.

Государственно-частное партнерство является в настоящее время наиболее популярной формой совмещения частных и публичных интересов, направленных на достижение одновременно общеполезной цели и решение частных задач - получение прибыли. В последнее время подобная форма взаимодействия все чаще находит свое воплощение в сфере водоснабжения и водоотведения. При этом наиболее сложным с юридико-технической и экономической точек зрения видом организации подобного взаимодействия публичного (государственного, муниципального) собственника имущества и частного инвестора является концессия.

Концессия не только наиболее сложная, но и наиболее показательная, классическая форма ГЧП, которая ярко отражает все, в т.ч. и не самые положительные, особенности частно-публичного взаимодействия. Концессию коротко можно определить как договорную связь между публичным собственником имущества и частным инвестором, имеющую своей целью осуществление частных инвестиций в объекты публичной собственности, модернизацию и коммерческую эксплуатацию таких объектов с последующим извлечением прибыли и удовлетворением связанных с такими объектами публичных интересов. Из такого упрощенного определения концессии становится очевидно, что ее успешная реализация возможна при строгом соблюдении трех основных условий:

- наличие стабильной деловой среды с устоявшимся законодательством, деловой практикой, а также благоприятным предсказуемым экономическим климатом;

- наличие эффективных инвесторов;

- наличие действенных правовых механизмов гарантированной защиты публичных интересов при использовании передаваемого в концессию имущества.

Цели у участников концессионного соглашения всегда разные. Задача публичного собственника - сохранить и приумножить государственное (муниципальное) имущество и получить возможность использования его для обеспечения общественного блага. Задача инвестора, как и любого предпринимателя, - обеспечить своей компании стабильную прибыль. Баланс этих противоположных интересов соблюдается за счет неукоснительного следования условиям концессионного соглашения на фоне обязательной внешней конъюнктуры, описанной в приведенных выше условиях.

Разбалансировка интересов участников концессионного соглашения ведет к невозможности достижения заявленных целей, как правило, обеих договаривающихся сторон либо, что случается реже, одной из них.

Проецируя сформулированные выше условия успешной реализации концессии на сферу водоснабжения и водоотведения, можно сформулировать ряд тезисов, характеризующих перспективы такой реализации в современных российских реалиях:

- наличие стабильной деловой среды с устоявшимся законодательством, деловой практикой, а также благоприятным предсказуемым экономическим климатом.

Здесь необходимо отметить, что современная отечественная правовая система не может похвастаться стабильным устоявшимся законодательством в сфере водоснабжения и водоотведения. Федеральный закон от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении) <1>, несмотря на более чем пятилетнюю историю его существования, так и не вступил в силу в полном объеме. Благодаря не всегда согласованной, а в некоторых случаях намеренно деструктивной позиции отдельных представителей предпринимательского сообщества, до настоящего времени абсолютно не ясна судьба одной из основных частей данного Закона - его пятой главы, посвященной вопросам экологии. Что же касается иных разделов Закона о водоснабжении и водоотведении, то формирование базы подзаконных актов, необходимых для их полноценного функционирования, было закончено только в 2015 г. Очевидно в этой связи, что ни полностью сформированной нормативной базы, ни, как следствие, ясной и устоявшейся практики ее регулятивного воздействия мы пока не имеем. Это, в свою очередь, ставит под вопрос и наличие соответствующей деловой среды, характеризуемой прежде всего присутствием прозрачных и ясных инвесторам "правил игры". Учитывая, что экологические риски, возникающие при противоречиях в правовом регулировании отношений в сфере водоотведения, обращения с отходами (осадком сточных вод), не добавляют уверенности хозяйствующим субъектам, необходимо признать, что указанное условие в реалиях отечественного правового поля абсолютно не соблюдено;

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 50. Ст. 7358.

 - наличие эффективных инвесторов.

Эффективный инвестор, по нашему мнению, должен характеризоваться двумя основными критериями: наличием необходимых оборотных средств, а также присутствием достаточно опытного кадрового состава, способного обеспечить грамотное управление приобретенным имуществом с использованием имеющихся ресурсов. Было бы совсем неверно говорить, что в России не сформирован класс подобных участников рыночных отношений. Однако необходимо отметить тот факт, что на современном этапе фактически нет источников пополнения кадрового резерва сферы ВКХ, обеспечивающих подготовку специалистов, которые обладали бы необходимым комплексом знаний, "заточенных" именно под работу на предприятии водопроводно-канализационного хозяйства. Грамотные инженеры, экологи, экономисты, юристы, прежде чем стать серьезными специалистами в сфере ВКХ, проходят своеобразный период практической адаптации знаний, полученных ими в высших учебных заведениях. И этот период зачастую занимает немалое количество времени.

Здесь также следует уделить внимание проблеме эффективности инвестирования в сферу ВКХ, которая, без сомнения, оказывает огромное влияние на заинтересованность перспективных инвесторов осуществлять соответствующие вложения. Такая эффективность определяется экономически обоснованным процессом ценообразования (принятия тарифных решений), а также уровнем собираемости платежей за водоснабжение и услуги водоотведения. В части установления тарифов в России действует относительно недавно принятое Постановление Правительства РФ от 13.05.2013 N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения" <2>. Этот документ, основанный на положениях Закона о водоснабжении и водоотведении, предполагает расчет тарифов организаций водопроводно-канализационного хозяйства исходя из ряда объективных факторов, в т.ч. на базе экономической обоснованности, необходимости реализации инвестиционных программ и т.п. Относительно собираемости платы за воду и услуги водоотведения следует отметить, что таковая, например, в жилом секторе достигает 98%. Более того, в некоторых регионах России предусмотрена реализация механизмов бюджетного финансирования (возмещения) недополученных доходов организаций водопроводно-канализационного хозяйства (доходы, не полученные в результате снижения объемов потребления воды и услуг водоотведения). Так что для эффективного вложения средств инвесторов необходимо главное условие - чтобы эта эффективность находилась в логической связи с эффективностью самих субъектов инвестиционной деятельности. Но такая эффективность в современных условиях может быть обеспечена лишь тогда, когда ее достижение совпадает с интересами самого субъекта. В свою очередь, механизмы, которые оберегали бы публичную собственность от ее элементарного использования в целях обогащения конкретного частного субъекта, до настоящего времени не слишком эффективны, а зачастую просто не работают.

--------------------------------

<2> Постановление Правительства Российской Федерации от 13.05.2013 N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 20. Ст. 2500.

 

Наличие действенных правовых механизмов гарантированной защиты публичных интересов при использовании передаваемого в концессию имущества.

Отечественная правовая система содержит довольно подробное правовое регулирование различных институтов защиты общественных интересов в сфере водоснабжения и водоотведения, водопользования - от административных процедур, направленных на обеспечение социально ориентированной тарифной политики, обеспечение защиты окружающей среды, предотвращение разделения единых имущественных комплексов, предназначенных для осуществления водоснабжения и водоотведения, до прямого общения потребителей с уполномоченными на осуществление публичного контроля органами государственной и местной власти. Однако очевидно, что наблюдающиеся в последние время кризисные явления в российской экономике, выразившиеся в том числе в сокращении собственных финансовых резервов, недоступности кредитных средств, повышении стоимости эксплуатации систем, применяемых при осуществлении водоснабжения и водоотведения, могут оказать деструктивное корректирующее влияние на эту ситуацию, как и на большинство из "бастионов" социальной защиты от реалий рыночных отношений. Предприниматели, чьи финансовые возможности напрямую зависят от экономической ситуации в государстве, как правило, не имеют объективной возможности сдержать рост собственных издержек на хозяйственную деятельность, а значит, вынужденно пойдут на увеличение тарифной нагрузки. А при отсутствии такой возможности будут искать иные пути погашения собственных издержек. Сомневаться в подобном исходе, увы, не приходится. Достаточно вспомнить итоги совещания, состоявшегося в июле 2015 г. под руководством Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева с участием представителей сообщества промышленников и предпринимателей, на котором последние просили премьер-министра о снижении неналоговой нагрузки. Итогом, как известно, стала отмена либо отсрочка ряда обременений, например обязанности установки локальных очистных сооружений. О том, как подобное послабление может сказаться на экологии водоемов и водотоков в России, можно только догадываться. Гарантии того, что в подобной ситуации частные инвесторы в сфере ВКХ по аналогии с упомянутыми предпринимателями не попытаются разрешить свои проблемы за счет ущемления публичных интересов, нет. Кроме того, закрепленная в последнее время гражданско-правовая ответственность крупных абонентов перед предприятиями водопроводно-канализационного хозяйства за вред окружающей среде взамен публичной ответственности таких абонентов перед публичным собственником водного объекта переводит данную ответственность из публичной обязанности в разряд элементов договорных отношений, а значит, финансирование природоохранных мероприятий, осуществляемое за счет платежей таких абонентов, будет поставлено в зависимость от рисков, сопутствующих предпринимательской деятельности. Очевидно, что эти обстоятельства не будут способствовать реализации конституционных норм, закрепляющих за Россией статус социального государства, а также предусматривающих право каждого на благоприятную окружающую среду.

Указанные обстоятельства со всей очевидностью повлекут за собой вынужденную разбалансировку интересов публичного собственника и частного инвестора. Если во главу угла будут поставлены интересы инвестора, потребители холодной воды и услуг водоотведения рискуют получить значительное увеличение собственных расходов, не находящееся в какой-либо зависимости от их доходов. В случае перекоса в сторону интересов публичного собственника возникает угроза формирования абсолютно нерентабельной схемы ведения бизнеса и, как следствие, крушение такого бизнеса, отсутствие управления системами водоснабжения и водоотведения. Нетрудно заметить, что оба негативных сценария ведут к ущербу интересов прежде всего простых потребителей холодной воды и услуг водоотведения.

Изложенные суждения, характерные не только для концессии, но и для иных форм ГЧП, уже не раз воплотились в действительности в рамках опыта реализации концессионных и иных инвестиционных соглашений в различных государствах, избравших путь использования частных инвестиций для поддержания социально значимой инфраструктуры. Так, в 1999 г. системы водоснабжения Берлина были переданы в управление частным инвесторам. Когда в 2011 г. условия состоявшейся сделки стали достоянием общественности, выяснилось, что стоимость воды в городе оказалась завышенной, а переплата со стороны абонентов частного оператора составила сотни миллионов евро. Похожая ситуация сложилась в Париже, где нарушения в сфере ценообразования, допущенные частными операторами, вынудили городские власти пересмотреть свое отношение к обеспечению жителей столицы питьевой водой, что повлекло в 2010 г. передачу управления соответствующими системами единой государственной компании. Кстати, негативный опыт французских инвесторов нашел свое воплощение и в Восточной Европе, где власти Будапешта доверили управление водопроводом и канализацией франко-бельгийской компании. Итогом реализации проекта стало троекратное повышение тарифов. В Великобритании последствия недальновидной политики по привлечению частных инвесторов в сферу водоснабжения обернулись не только финансовыми, но и серьезными инфраструктурными проблемами. Мало того, что жителям Великобритании пришлось увеличить свои расходы на качественную воду, так вдобавок ко всему увеличился объем ее потерь в сетях.

Плачевные последствия "вживления" предпринимательской деятельности, а следовательно, и предпринимательских рисков в сферу водоснабжения были продемонстрированы на рубеже веков в Аргентине, где этот процесс сопровождался серьезным финансовым кризисом, повлекшим девальвацию национальной валюты. Несмотря на обесценивающиеся финансы, правительство не позволило частным инвесторам поднять существующие тарифы, что повлекло серьезное снижение доходов управляющей организации, невозможность реализации ряда крупных инфраструктурных проектов в сфере водоснабжения и водоотведения. Все это привело к тому, что в 2010 г. Международный центр урегулирования инвестиционных споров подтвердил факт необоснованного сдерживания роста тарифа со стороны государства, что, по мнению ряда экспертов, повлекло за собой причинение ущерба управляющей компании на сумму свыше 1 200 000 000 долларов США. Очевидно, что в таких условиях говорить о привлекательности для инвесторов подобной сферы хозяйственной деятельности не приходится.

Наиболее тяжелые последствия неконтролируемого доступа частных инвесторов в сферу услуг водоснабжения и водоотведения наступили в регионах, где социальные и экономические условия развития существенно отстают от принятых мировых стандартов. В некоторых случаях, как это произошло, например, в ЮАР, Аргентине, Венгрии, повышение стоимости услуг в сфере водоснабжения и водоотведения, повышение уровня коррупции и утрата прозрачности договорных схем, регулирующих соответствующие отношения, повлекли за собой активизацию действий государства, направленных на возврат публичного контроля за отраслью. В то же время в тех регионах, где социальные обязательства государства обеспечены в меньшей степени, итогом стало возникновение настоящих "войн за воду", как это произошло в Боливии.

Следует, однако, отметить, что в странах, где до начала реализации проектов ГЧП инфраструктура, предназначенная для водоснабжения и водоотведения, находилась в недопустимо плохом техническом состоянии либо полностью отсутствовала, такая инфраструктура была создана, и общее количество населения, получившего гипотетическую возможность воспользоваться питьевым водоснабжением, увеличилось, что объективно обосновано совпадением интересов потребителей воды и компаний, ее реализующих. Ведь при отсутствии системы водоснабжения централизованная продажа воды невозможна. Вот только говорить о действительно "доступной" воде в условиях тотального повышения цен, доходящего до нескольких сотен процентов, не приходится.

Следует отметить, что в последнее время в качестве примера успешной реализации проектов ГЧП приводится ситуация, сложившаяся в Китае. Однако не следует забывать, что те реалии, в которых идет развитие предпринимательства у наших восточных партнеров резко отличаются от отечественных. В условиях Китая выгодно заниматься делом, оставляя за рамками обыденной жизни коррупционные связи и прочие пути незаконного обогащения, поскольку в противном случае легко поплатиться не только и не столько свободой и имуществом, сколько собственной жизнью. Кроме того, китайские предприниматели в гораздо меньшей степени связаны обязательствами экологического порядка, нежели их российские коллеги.

Готовы ли мы поплатиться собственной окружающей средой за возможность развития бизнеса частных инвесторов?

Более детальный анализ практики реализации различных форм ГЧП в сфере водоснабжения и водоотведения позволяет назвать наиболее существенные негативные последствия такой реализации.

Прямые:

- повышение стоимости водоснабжения и услуг водоотведения (обоснованное и необоснованное);

- утрата общественного и государственного контроля за эксплуатацией коммунальных систем (в связи с закрытостью договорных конструкций, являющихся коммерческой тайной);

- технический упадок систем водоснабжения и водоотведения.

Косвенные:

- социальная нестабильность;

- утрата доверия к муниципальным властям;

- повышение уровня заболеваемости болезнями, связанными с некачественным водоснабжением и водоотведением;

- возникновение коррупционных связей с регулирующими органами публичной власти.

Не лишним будет отметить, что и в России опыт концессии в сфере водоснабжения и водоотведении является далеко не только положительным. Однако здесь, в отличие от зарубежной практики, на первый план выходят проблемы исполнения концессионерами принятых на себя инвестиционных обязательств. Дело в том, что далеко не всегда на этапе заключения договора концессии очевидно истинное состояние централизованных систем и объем требуемых инвестиций. Такое положение дел ведет к пересмотру соответствующих инвестиционных программ, что на фоне финансовой и экономической нестабильности может более чем негативно сказаться (а в некоторых регионах России уже сказывается) на итогах реализации соответствующих проектов.

Отметим, что проблема защиты публичных интересов в рамках реализации концессионных соглашений уже не раз становилась предметом обсуждения на различных дискуссионных площадках - как национальных, так и международных. В частности, в рамках работы VI Петербургского международного юридического форума в ходе проведения конференции, посвященной проблемам муниципального управления, представитель Венгрии рассказал о негативном опыте реализации соответствующих проектов в его стране.

Социальную значимость сферы водоснабжения и водоотведения переоценить сложно. В этой связи, переходя на язык права, следует особенно осторожно отнестись к внедрению частноправовых механизмов в сферу, которая имеет в своей сущностной основе публичный интерес. Социальные государства, к числу которых относится и Россия, стремятся обеспечить своим гражданам достойные условия жизни, среди которых одно из ведущих мест занимает свободный и гарантированный доступ к услугам в сфере водоснабжения и водоотведения. Так что деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения не может быть квалифицирована как исключительно предпринимательская, поскольку вода в таких условиях является не только товаром, а организация ВКХ - не только продавцом. Коль скоро мы говорим о необходимости более глубокого проникновения рыночных механизмов в социально значимые отрасли хозяйственной деятельности, необходимо также говорить и о развитии институтов сдерживания предпринимательских рисков, против которых социальная сфера не обладает пока еще действенным правовым и экономическим иммунитетом. Готова ли отечественная правовая система к встрече с такими рисками в рамках концессии в сфере водоснабжения и водоотведения? С позиции тезисов, выдвинутых в рамках настоящей статьи, нет. Что же до социальной структуры предпринимательства России, когда речь идет об использовании публичной собственности, она готова скорее к скорому и легкому обогащению, чем к труду в целях общего блага.

Современная Россия не имеет права на ошибку, поскольку сегодня мы не обладаем достаточным экономическим потенциалом, способным скорректировать негативные последствия разбалансировки общественных и предпринимательских интересов. Поиск инвестиций для развития сферы водоснабжения и водоотведения - одна из главных задач менеджмента организаций водопроводно-канализационного хозяйства. Однако поиск этих инвестиций не должен быть сопряжен с перечисленными рисками. Полагаем, что путь к концессии в сфере водоснабжения и водоотведения в практическом плане должен пройти стадию формирования действенных механизмов защиты публичных интересов, соответствующее правовое регулирование должно исключить какие-либо элементы лоббизма и доминирования крупных инвесторов.

В идеологическом же плане прежде всего не следует забывать, что первоначальное назначение имущественного комплекса организаций водоснабжения и водоотведения - это удовлетворение общественных потребностей, общее благо, а уже потом получение прибыли. Сфера ВКХ - это не только и не столько "право", сколько обязанность и ответственность.

 Литература

1. Федеральный закон от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 50. Ст. 7358.

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.05.2013 N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 20. Ст. 2500.