Некоммерческий
информационно-просветительский
проект гуп «Водоканал Санкт-петербурга»
информационно-просветительский
проект гуп «Водоканал Санкт-петербурга»
07.12.2017
Управление водными объектами: пути развития. Правовой аспект
Статья посвящена проблеме формирования системы интегрированного управления водными ресурсами (ИУВР) и возможности применения ее элементов при управлении трансграничными водными объектами. Автор рассматривает вопросы о месте права в составе такой системы управления и о возможных проблемах, которые могут возникнуть на пути ее создания и функционирования. Затронутая тема будет обсуждаться в рамках круглого стола, посвященного проблемам трансграничного сотрудничества в области защиты окружающей среды.
Ключевые слова: водные ресурсы, водный объект, интегрированное управление водными ресурсами (ИУВР), защита окружающей среды, экологическое право
Проблема правового регулирования отношений в сфере рационального водопользования и охраны водных объектов в последнее время не раз становилась объектом внимания участников различных тематических национальных и международных дискуссионных площадок. Так, в рамках IV Петербургского Международного Юридического Форума по инициативе ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» была организована работа круглого стола под названием «Вода — наследие прошлого, ресурс настоящего, право на будущее». Гости нашей дискуссионной площадки, среди которых были видные представители органов государственной власти Российской Федерации и Финляндии, представители крупных предпринимательских структур, а также академической юридической науки, изложили свое видение проблем правового регулирования отношений, связанных с использованием и защитой водных объектов. Так, канцлер министерства экологии Финляндии г-жа Х. Покка выступила с докладом об опыте своей страны в деле построения современной системы управления водными ресурсами, позволяющей Финляндии сохранить расположенные на ее территории озера и реки, не нанося при этом ущерб их хозяйственному освоению. Заместитель директора департамента международного сотрудничества Минприроды России В.В. Ивлев в рамках своего выступления осветил некоторые аспекты международного сотрудничества в сфере управления использованием и защитой водных объектов, расположенных в границах нескольких национальных юрисдикций, — так называемых трансграничных водных объектов. Дискуссия, состоявшаяся по итогам выступлений участников круглого стола, выявила ряд проблем, связанных с необходимостью дальнейшего совершенствования правового регулирования отношений по поводу защиты и использования водных объектов как на национальном, так и на международном уровне. Так, в качестве примера недостаточного уровня межгосударственного взаимодействия по защите водных объектов была приведена ситуация, сложившаяся на реке Амур в 2005 г., когда в результате аварии, произошедшей на одном из китайских предприятий, под угрозой оказались системы водоснабжения крупных российских городов. Позитивным примером международного сотрудничества в области управления безопасностью водных объектов был назван опыт взаимодействия России и Финляндии, сотрудничество которых в этом направлении длится уже более 50 лет.
Тема правового регулирования отношений, возникающих по поводу рационального использования и защиты водных объектов, затрагивалась также и на международной научно-практической конференции «Доступ к природным ресурсам: опыт законодательной и судебной практики», проводившейся под эгидой юридического факультета СПбГУ в октябре 2014 г. Эта конференция, собравшая представителей юридической науки и крупного бизнеса из России и стран СНГ, была посвящена анализу правовых механизмов использования природных ресурсов при осуществлении различных видов хозяйственной деятельности. Участники конференции подняли проблему недостатков правового регулирования отношений в сфере управления водопользованием и защиты водных ресурсов, ставящую под угрозу деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства. В частности, в ходе дискуссий обсуждались недостатки правового регулирования управления использованием водных объектов, существующие на уровне региональной нормативной базы Санкт-Петербурга, а именно неопределенность в компетенции органов региональной власти по утверждению зон санитарной охраны водных объектов, используемых для осуществления водоснабжения. В настоящее время данная неопределенность снята, соответствующие полномочия передаются в ведение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
Анализ состоявшихся дискуссий позволяет сделать вывод о том, что одной из основных проблем, занимающих внимание участников, является формирование (реформирование) системы управления водными объектами и их защиты от негативного антропогенного (хозяйственного) воздействия. Какой же должна быть подобная система и какое место в ней должно занять право? Очевидно, что право как «надстроечное» явление не способно напрямую влиять на процессы, связанные с воздействием на водный объект. В рамках рассматриваемой системы оно может лишь наделить соответствующих специалистов необходимыми полномочиями и определить порядок взаимодействия между ними. Следует при этом учесть, что на современном этапе водный объект, как и любой иной объект окружающей природной среды, не рассматривается исключительно в качестве источника экономической выгоды или же объекта исследования ученых-экологов. В нынешних условиях подобное однобокое отношение к водному объекту является непозволительной роскошью. В связи с этим проектируемая система управления должна учитывать и экономический, и экологический, и социальный аспекты использования водных объектов. Фактически ее основной задачей и должно стать установление четкого соотношения указанных аспектов, которые должны не браться по отдельности, а быть соотнесены между собой, интегрированы друг в друга. Вот почему систему управления, обеспечивающую подобное соотношение, принято называть интегрированной. Нужно также понимать, что описываемая проблема носит более широкий характер, ведь воздействие на водный объект в большинстве случаев определяется целями, для которых планируется использовать водные ресурсы, содержащиеся в таких объектах, а следовательно, и проектируемая система управления должна охватывать более широкий круг отношений. Таким образом, следует вести речь об интегрированной системе управления водными ресурсами (далее — ИУВР).
Сразу же оговоримся, что проблема формирования ИУВР занимает умы специалистов по всему миру уже не один десяток лет. Более того, принципы формирования подобной системы разрабатываются на международном уровне, и можно привести несколько основных международных событий, заложивших ее основы. Это Международная конференция по воде и окружающей среде (1992 г., Дублин), на которой были сформированы четыре дублинских принципа; Конференция ООН по окружающей среде и развитию (1992 г., Рио-де-Жанейро) — сформированы идеи глобального управления пресной водой, интеграции систем управления водными ресурсами на национальном уровне; Всемирный водный форум (впервые был проведен в 1997 г. в Марракеше) — вода рассматривается в качестве возможной причины для возникновения межгосударственных и прочих конфликтов; Второй Всемирный водный форум (2000 г., Гаага) — впервые на международном уровне признана необходимость формирования интегрированного управления водными ресурсами и разработки соответствующих методик и практик; Глобальный саммит по устойчивому развитию (2002 г., Йоханесбург) — сформулирована идея о необходимости интеграции процессов развития систем, обеспечивающих санитарное благополучие населения, в систему управления водными ресурсами.
Россия не остается в стороне от этого процесса, доказательством чему может служить установление так называемого бассейнового принципа управления водными объектами. Необходимость следования данному принципу прямо закреплена в ст. 3 Водного кодекса РФ, а для его реализации на территории России выделяются 20 бассейновых округов, в пределах которых осуществляют свою деятельность бассейновые советы — органы, ответственные за выработку рекомендаций по использованию и охране водных объектов. Одновременно в России действуют территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов — бассейновые водные управления, наделенные рядом управленческих функций[1]. Рассматриваемый принцип не учитывает административно-территориальное деление, существующее в России, при принятии управленческих решений в отношении водных объектов, в то время как управление данными объектами осуществляется специализированными органами, охватывающими своими полномочиями весь бассейн водного объекта. Тем самым исключается «распыление» и децентрализация управления.
Выгоды формирования системы ИУВР на национальном уровне очевидны. В рамках функционирования ИУВР возникает реальная возможность устранения разногласий между интересами защиты водных объектов и их использования при осуществлении хозяйственной деятельности. Реализация принципов, заложенных в ИУВР, позволит не только уберечь водные объекты от негативного воздействия, но и улучшить экономические показатели деятельности водопользователей, снять социальную напряженность, которая может возникнуть при увеличении антропогенной нагрузки на вовлеченные в использование водные объекты. Как мы уже упоминали, пример подобного позитивного эффекта от реализации ИУВР — сохранение водных объектов, расположенных в Финляндии, — был описан г-жой Х. Покка. Интересен также пример реализации принципов ИУВР в странах Восточной Европы, на Кавказе и в Центральной Азии, промежуточные итоги которой позволили выявить существенные проблемы, связанные с несовершенством систем управления водными ресурсами в данных регионах, и сформулировать основные направления их реформирования и развития[2].
Своей спецификой обладает и реализация принципов ИУВР при осуществлении управления трансграничными водными объектами, территориально расположенными в различных национальных юрисдикциях. Использование таких водных объектов одной национальной юрисдикцией может повлиять на качество находящихся в них и расположенных в другой национальной юрисдикции водных ресурсов. Здесь в качестве примера можно привести Санкт-Петербург, в немалой степени обеспечиваемый водоснабжением за счет Ладожского озера, которое, в свою очередь, связано с водными объектами, частично расположенными на территории Финляндии (река Вуокса). Очевидно, что в такой ситуации благоприятная экологическая обстановка в пограничных районах Финляндии прямым образом влияет на качество воды, поставляемой потребителям Санкт-Петербурга и Ленинградской области. В то же время качество водных ресурсов, содержащихся в озере Сайма, дающем начало реке Вуоксе, также находится в прямой зависимости от экологического состояния водных объектов на территории России.
Далеко не всегда административные процедуры, применяемые различными государствами при принятии управленческих решений относительно использования водных объектов, могут быть соотнесены между собой должным образом. Итогом подобной ситуации может стать завышение (или занижение) требований к субъектам, осуществляющим использование трансграничного водного объекта, нормирование воздействия на такой объект без учета системы нормирования, существующей в сопредельном государстве, создание административных препятствий на пути развития водопользования.
Решением могла бы стать унификация соответствующих процедур. Фактически речь идет о формировании определенных принципов в использовании трансграничных водных объектов, реализация которых допускается за счет правовых институтов, существующих в правовых системах каждого из заинтересованных государств. Так, учет мнения граждан при предоставлении водного объекта в пользование может быть признан необходимой стадией такого предоставления — элементом ИУВР, однако его осуществление возможно, например, за счет местного референдума, схода граждан либо иной принятой в государстве процедуры. Формирование подобной системы позволит не только устранить рассогласованность в управлении трансграничными водными объектам, но и будет способствовать защите национальных систем права от безосновательного включения в их состав чужеродных институтов зарубежных правовых систем.
Безусловно, элементом ИУВР применительно к трансграничным водным объектам должно стать четкое определение полномочий органов, ответственных за разрешение возможных споров как публичного, так и частноправового характера. В связи с этим, говоря об использовании принципов ИУВР при управлении трансграничными водными объектами, необходимо учесть возможность возникновения такого явления, как конкуренция права. Конкуренцию права можно определить как оценку достоинств той или иной системы права с позиции возможности организации оптимальной системы регулирования отношений, возникающих в той или иной сфере общественной жизни. Практическое выражение конкуренции права — это выбор регулируемыми субъектами той или иной юрисдикции в зависимости от их собственных интересов. В юридической литературе можно встретить мнение, что конкуренция права может носить как добросовестный, так и недобросовестный характер. Добросовестной следует считать оценку той или иной правовой системы с точки зрения удобства реализации правовых институтов, защищенности субъектов от неправового воздействия, запрещения излишнего регулятивного воздействия на общественные отношения, иных подобных критериев. Недобросовестной — умышленное создание в рамках той или иной юрисдикции условий, затягивающих субъекты в орбиту ее регулирования. К примерам недобросовестной конкуренции может быть отнесено установление механизмов исключительной подведомственности споров юрисдикционным органам того или иного государства в условиях, когда подобные нормы нарушают не только национальное законодательство иных государств, но и общепринятую международную практику; попытки навязывания прямого регулятивного воздействия норм национального права на отношения, выходящие за обычные границы его воздействия, и т.п. В рассматриваемой ситуации подобное явление может стать угрозой для функционирования всей системы, основанной на принципах ИУВР. Речь идет как о добросовестной конкуренции, так и о недобросовестной. Сам факт того, что у управляемого субъекта — водопользователя появляется возможность выбора той или иной юрисдикции, говорит о недостаточном функционировании системы управления, поскольку одним из условий ее существования является взаимная эффективность национальных правовых институтов, наполняющих ее элементы. Недобросовестная конкуренция в таком случае явилась бы прямым нарушением всей совокупности принципов ИУВР, основанных на равноценности правовых систем всех заинтересованных государств. Элементы правовых систем различных юрисдикций должны встраиваться в единую интегрированную систему управления, находясь в нормативно определенной связи между собой.
Очевидно, что реализация принципов ИУВР при управлении трансграничными водными объектами нуждается в соответствующем методологическом обеспечении. Речь идет о создании общей понятийно-научной базы и формировании корпуса специалистов, способных осуществлять свою профессиональную деятельность вне зависимости от особенностей той или иной национальной юрисдикции. Проще говоря, государствам, в ведении которых находятся трансграничные водные объекты, необходимы специалисты (административные и научные работники, юристы), ведущие свою деятельность в едином информационном пространстве. Подготовка таких специалистов возможна на базе особых учебных программ и в специализированных учебных заведениях. Уже сегодня в рамках взаимодействия с нашими финскими партнерами активно обсуждается возможность осуществления работы в этом направлении. ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» принимает активное участие в создании специализированного учебного заведения — Водной академии, которая, как ожидается, станет источником формирования кадрового резерва органов государственной власти, ответственных за управление в сфере водопользования и защиты водных объектов, организаций, осуществляющих водопользование. Возможно, что на базе Водной академии будут готовиться специалисты и в сферах, связанных с применением принципов ИУВР, управлением трансграничными водными объектами.
Возможность использования принципов ИУВР в отношении трансграничных водных объектов была предметом обсуждения в рамках работы IV Международного Форума «Северное измерение», где проблеме защиты окружающей среды был посвящен отдельный круглый стол под названием «Экология и природосбережение». Эта же дискуссионная площадка послужила местом и для обсуждения вопросов формирования и функционирования будущей Водной академии.
Проблема ИУВР и применение принципов системы при управлении трансграничными водными объектами обладает огромным потенциалом дискуссионности, в связи с чем затронуть все ее аспекты в рамках одной статьи не представляется возможным. Очевидным является то обстоятельство, что сегодня, когда многие вопросы международного сотрудничества уступили свое место идеологическим противоречиям между государствами, особенно важно понять, что существуют такие точки соприкосновения национальных интересов, которые не должны, да и не могут быть принесены в жертву сиюминутным государственным амбициям. Одной из таких точек является сбережение природных ресурсов. Вот почему, несмотря на существующие сложности, можно утверждать, что работа в рассматриваемом направлении не только продолжится, но и должна будет завершиться успехом.
Marina V. Gassiy
General counsel at SUE “Vodokanal of St. Petersburg”, Honoured Lawyer of the Russian Federation (42 Kavalergardskaya str., SUE “Vodokanal of St. Petersburg”, 191015 Saint Petersburg; e-mail: Gassiy_MV@vodokanal.spb.ru).
WATER BODY MANAGEMENT: DEVELOPMENT PATH. LEGAL ASPECT
The article is devoted to the development of the integrated water resource management (IWRM) system and the possibilities of applying its elements to managing transboundary water bodies. Author addresses both the role of law being a part of such a system and challenges arising in the course of its development and functioning.
Keywords: water resources, water body, integrated water resource management (IWRM), environmental protection, environmental law
References
UNECE. Integrated Water Resources Management in Eastern Europe, the Caucasus and Central Asia. European Union Water Initiative National Policy Dialogues: Progress Report 2013. UNECE, New York: Geneva, 2014, available at: http://unece.org/fileadmin/DAM... (accessed 30 April 2015).
[1] См.: приказ Росводресурсов от 11.03.2014 № 66 «Об утверждении Положений о территориальных органах Федерального агентства водных ресурсов» // СПС «КонсультантПлюс».
[2] См.: Интегрированное управление водными ресурсами в Восточной Европе, на Кавказе и в Центральной Азии. Национальные диалоги по водной политике Водной инициативы Европейского Союза. Отчет о прогрессе 2013. Нью-Йорк — Женева, 2014.